Mariana Cunha e Gabriel Tristão
No dia 27 de dezembro de 2022, o Ministro Relator Alexandre de Moraes do Supremo Tribunal Federal (“STF”) decidiu, liminarmente, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7236 (“ADI”), dentre outros, a suspensão de parte dos dispositivos da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa, “LIA”), introduzidos pela Lei nº 14.230/2021. A ADI foi proposta pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP e tem por objeto o reconhecimento da inconstitucionalidade de onze alterações na LIA – das quais cinco tiveram suas eficácias suspensas (artigos 1º, §8º; 12 §§1º e 10º; 17-B, §3º; e 21, §4º) e uma teve sua interpretação conformada (art. 23-C) pela decisão liminar.
Os pedidos referentes ao art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e 10 foram declarados prejudicados, uma vez que estão abrangidos pelo Tema 1199 de Repercussão Geral (originado no julgamento do ARE 843.989), em que o STF reconheceu como constitucional a revogação dos atos de improbidade administrativa cometidas na modalidade culposa, previstos no art. 10 da LIA. Nesse julgamento, foi fixada a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação destes atos, exigindo a presença de dolo como elemento subjetivo para caracterização das condutas dos artigos 9º, 10 e 11 da LIA.
O Ministro também indeferiu os pedidos referentes aos artigos 11, caput e incisos I e II; 12, I, II e III, §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único; 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I; 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º, por entender que não estariam presentes os requisitos de fumus boni iuris e periculum in mora. Para justificar sua posição, Alexandre de Moraes mencionou vários julgados anteriores do próprio STF em que foram feitos juízos de conveniência para suspender cautelarmente dispositivos de lei, considerando fatores como a gravidade da discussão, riscos sociais ou individuais envolvidos e prováveis repercussões da manutenção da eficácia do ato impugnado.
Quanto à suspensão dos dispositivos, o primeiro item objeto da liminar concedida se refere ao art. 1º, §8º da LIA, que, de acordo com sua redação, afastaria a possibilidade de caracterização do ato de improbidade na hipótese de a conduta questionada ter sido pautada em jurisprudência controvertida nos Tribunais. O Ministro entendeu ser um critério demasiadamente amplo que resultaria em prejuízo à segurança jurídica, pontuando que a quantidade de juízos competentes para a matéria de improbidade administrativa e de processos em curso implicaria a existência de inúmeras sentenças incapazes de refletir um entendimento jurisprudencial consolidado.
O Ministro também decidiu pela suspensão do art. 12, §1º da LIA, que dispõe sobre a sanção de perda de função pública que atinge somente o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público detinha no momento da prática do ato ímprobo. Para o Relator, o dispositivo atenta contra o princípio da razoabilidade e é incompatível com a pretensão protetiva da probidade prevista na Constituição Federal, entendendo que o ato ímprobo deve ter como consequência a perda de função pública como um todo – ponderando que os agentes poderiam driblar a sanção com eventual mudança de cargo. Da mesma forma, o art. 12, §10 da LIA também foi suspenso. O Ministro entendeu que a nova regra de contagem do prazo de suspensão de direitos políticos (retroativamente para o intervalo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença) afetaria a Lei Complementar 64/1990 (Lei de Inelegibilidade), considerando que as sanções de inelegibilidade e incapacidade eleitoral por improbidade teriam naturezas distintas, embora complementares.
A suspensão do art. 17-B, §3º da LIA, por sua vez, se deu pelo entendimento do Ministro de que a necessidade de oitiva do Tribunal de Contas competente para a apuração de ressarcimento em sede de Acordo de Não Persecução Civil afetaria a autonomia do Ministério Público na medida em que condiciona sua atividade-fim à atuação dos Tribunais de Contas, atentando às funções distribuídas pela Constituição de 1988. O Ministro também decidiu pela suspensão do art. 21, §4º da LIA, entendendo que a independência de instâncias demanda tratamentos distintos entre sancionamento de ilícitos e de atos de improbidade, não podendo a absolvição criminal por decisão colegiada em ação em que se discutem os mesmos fatos impedir o trâmite de ação de improbidade administrativa. Alexandre de Moraes citou o RE 1.044.681/2018, cuja ementa menciona que o reconhecimento de inexistência dos fatos ou da negativa de autoria na esfera penal repercutiria na esfera administrativa.
Por fim, Alexandre de Moraes decidiu pela concessão da liminar para conferir interpretação conforme do art. 23-C da LIA, que estabelecia que atos que envolvem recursos públicos de partidos políticos seriam tratados pela Lei nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos). Para o Ministro, a descaracterização da improbidade atentaria contra o art. 37, §4º, da Constituição de 1988, além de desrespeitar o princípio da isonomia. Por isso, assentou que poderia haver responsabilização pela Lei dos Partidos Políticos, sem prejuízo da possibilidade de responsabilização pela LIA.
A decisão ainda será submetida à confirmação do colegiado do Supremo Tribunal Federal.
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